縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的樞紐和縣域經(jīng)濟(jì)的主要載體。立足新發(fā)展階段，采取有力舉措推動(dòng)縣城發(fā)展提質(zhì)升級(jí)，進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。

高度重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)縣城成為人口城鎮(zhèn)化的重要載體，吸納了一大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。截至2021年底，1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口近30%，縣及縣級(jí)市數(shù)量占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量約65%。同時(shí)，我國(guó)部分縣城探索出以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為支撐、以更好發(fā)揮政府作用為保障的縣城特色發(fā)展道路。但從總體上看，隨著工業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高，縣城逐漸成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板，縣域經(jīng)濟(jì)也成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)與升級(jí)是縣域經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。我?guó)人口眾多，地區(qū)間發(fā)展差距較大，工業(yè)化發(fā)展得還不夠充分，城鎮(zhèn)化也存在“大城市病”突出與“縣城人口集聚能力減弱”并存的現(xiàn)象。有些地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)缺少特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)支撐，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)、相互掣肘。必須看到，縣城作為工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動(dòng)關(guān)系的重要節(jié)點(diǎn)，其發(fā)展質(zhì)量直接影響人力資源等各種資源要素在縣域集聚，進(jìn)而影響工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的互促與升級(jí)。目前，雖然縣城發(fā)展起來(lái)的工業(yè)、服務(wù)業(yè)在層次和水平上不如城市高，但這種狀況與縣城現(xiàn)階段集聚的資源要素水平是基本匹配的。并且，從結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)演變看，縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)隨著內(nèi)外部條件變化向高級(jí)化發(fā)展，工業(yè)化也將在結(jié)構(gòu)升級(jí)中得到深化，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的關(guān)鍵就在于縣城資源要素的規(guī)模和質(zhì)量。如果縣城不能為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供相適應(yīng)的資源要素，那么縣城產(chǎn)業(yè)就有可能面臨衰退的風(fēng)險(xiǎn)，縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展就成了“無(wú)本之木”。事實(shí)表明，那些縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好的地方基本都適時(shí)推進(jìn)了縣城發(fā)展提質(zhì)升級(jí)，提升縣城城市品質(zhì)和市容市貌，發(fā)展優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，不斷提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，增強(qiáng)對(duì)人口的吸納能力，加快人力資本積累，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要。可見(jiàn)，扎實(shí)有效推動(dòng)縣城發(fā)展提質(zhì)升級(jí)，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)工業(yè)化的要素支撐，十分重要。

補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。我國(guó)縣城數(shù)量多、規(guī)模不等、發(fā)展水平差距大，難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求。當(dāng)前，我國(guó)縣城發(fā)展主要存在以下突出問(wèn)題：一是市政設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，一批縣城的市政設(shè)施歷史欠賬較多，補(bǔ)短板的任務(wù)較重；二是產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)不足，很多縣城缺少實(shí)力強(qiáng)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，即使一些縣具有優(yōu)勢(shì)資源或區(qū)位優(yōu)勢(shì)，也很難將其成功轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)；三是產(chǎn)業(yè)平臺(tái)低效發(fā)展，很多縣城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量多，但是布局分散、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較低，產(chǎn)業(yè)定位不清晰、功能配套不完善、園區(qū)服務(wù)管理粗放等因素導(dǎo)致縣城產(chǎn)業(yè)園區(qū)主業(yè)不突出、產(chǎn)業(yè)集聚能力偏弱、綜合效益偏低；四是公共服務(wù)供給不足，上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難等問(wèn)題在縣域不同程度地出現(xiàn)；五是政府治理能力有待提升，這既表現(xiàn)為對(duì)縣城建設(shè)缺少前瞻性、科學(xué)性、能可持續(xù)實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)，又表現(xiàn)為改善營(yíng)商環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能力較弱，以至于難以把握機(jī)遇引導(dǎo)縣城特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。上述這些問(wèn)題具有普遍性，顯著影響了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和質(zhì)量提升，難以為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供較高水平人力資本和優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境。

促進(jìn)縣城發(fā)展提質(zhì)升級(jí)

近日，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》印發(fā)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各地需用好這一重要契機(jī)，促進(jìn)縣城發(fā)展提質(zhì)升級(jí)，更好激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力。下一階段，可圍繞以下思路切實(shí)發(fā)力。

一是補(bǔ)短板。現(xiàn)階段，各地應(yīng)將縣城基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)作為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，適當(dāng)提高縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌推進(jìn)市政管網(wǎng)、對(duì)外交通、防洪排澇、通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施新建和改造升級(jí)，提高縣城吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化的能力，同時(shí)也為發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好環(huán)境。還要看到，跟東部沿海地區(qū)相比，中西部地區(qū)很多縣城將在“十四五”時(shí)期迎來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)入縣城的高峰，對(duì)此，要用好用足相關(guān)政策和資金推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)運(yùn)維等方面的短板。

二是抓特色。搞活、做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵在于找準(zhǔn)符合本地實(shí)際的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，并以此凝聚一批敢于拼搏、具有商業(yè)意識(shí)的人才。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)興起、線上線下融合發(fā)展、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)以及物流效率提高，縣城將成為縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的“大平臺(tái)”，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間很大。各地應(yīng)不拘于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，著力選擇一批特色產(chǎn)業(yè)并培育壯大，建議高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)建設(shè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)。

三是引人才。各地要做好“人才強(qiáng)縣”這篇大文章，堅(jiān)持引才創(chuàng)業(yè)、助才興業(yè)，積極搭建吸引人才回鄉(xiāng)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、優(yōu)惠政策平臺(tái)和優(yōu)享生活平臺(tái)，精準(zhǔn)對(duì)接、吸引本地外出人員特別是創(chuàng)業(yè)人才、技術(shù)人才、特殊人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。因地制宜、量力而行制定“人才強(qiáng)縣”政策，全方位發(fā)力吸引和留住人才。在改善縣城環(huán)境的同時(shí)，也要布局建設(shè)能夠滿足不同層次人才需要的多樣化、高品質(zhì)居住生活環(huán)境。

四是優(yōu)服務(wù)。增大優(yōu)質(zhì)公辦學(xué)校的資源供給，提升縣城義務(wù)教育和高中教育質(zhì)量；加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老助殘等方面的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，多途徑提高優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供給能力；把社區(qū)建設(shè)作為縣城公共服務(wù)提升和政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)，全面提升社區(qū)服務(wù)管理能力。

五是塑環(huán)境。把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵突破口，科學(xué)制定和實(shí)施縣域經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，著力打造高標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)商環(huán)境，在涉企服務(wù)事項(xiàng)中推出一站式服務(wù)。同時(shí)，加快轉(zhuǎn)變招商引資方式，建立招商、親商和安商的工作協(xié)同機(jī)制，注重引商、引智與引技相結(jié)合，著力破解縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間、資金和人才瓶頸。

文 | 葉振宇 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域經(jīng)濟(jì)室主任、研究員

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